最高（gāo）人（rén）民法院 最高人民检察院 公安部

关于办理非法集资刑事案件若干问题（tí）的意见

为依法惩治非法吸收公（gōng）众存款、集资诈骗等非法（fǎ）集资犯罪活动，维护国家金融管理秩序（xù），保（bǎo）护公（gōng）民（mín）、法人（rén）和其（qí）他组织（zhī）合（hé）法权益，根据刑（xíng）法（fǎ）、刑事诉讼（sòng）法等法（fǎ）律规（guī）定，结（jié）合司法实践，现就办理非法吸收公众存款、集资诈（zhà）骗等非法（fǎ）集资刑事案件有关问题提出（chū）以下意见（jiàn）：

一、关于非法集资的“非法性”认定依（yī）据问题

人民法（fǎ）院（yuàn）、人（rén）民检察院、公安机（jī）关（guān）认（rèn）定（dìng）非法集资的“非法性”，应当（dāng）以国家（jiā）金融管理法律法（fǎ）规作为依据。对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以根据法律规定的精神并参（cān）考（kǎo）中国人民银行、中国（guó）银（yín）行保险监督（dū）管（guǎn）理委员会、中国证（zhèng）券监（jiān）督（dū）管理委员会等行政主管部门依（yī）照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的（de）规定、办法、实施细则等规（guī）范性文件的规定（dìng）予以认定。

二、关于单（dān）位犯罪的认定问（wèn）题

单位实施非法集资犯罪（zuì）活动，全部或者大部分违法所（suǒ）得归单（dān）位（wèi）所有的（de），应当认（rèn）定为（wéi）单（dān）位犯罪。

个人为（wéi）进行非法集（jí）资犯罪活动（dòng）而设立的单位实施犯罪的，或者单位设立后，以（yǐ）实施非法集（jí）资犯罪活动（dòng）为主要活动的，不以单位犯罪论处，对（duì）单位中组织、策划、实施非法集资犯罪活动的人（rén）员应当以自然人犯罪依法追究（jiū）刑事责任。

判断单位是否（fǒu）以实施（shī）非法集资犯罪活动为主要活动，应当根据单（dān）位（wèi）实施非法（fǎ）集资的次数、频度（dù）、持续时间、资金规模、资金流向（xiàng）、投（tóu）入人（rén）力物力情况、单位进（jìn）行（háng）正当经营的状况以及犯罪活动的影响（xiǎng）、后果等因素综合考虑认定。

三、关于（yú）涉案下属（shǔ）单位（wèi）的处理问题

办理非法集资（zī）刑事案件中，人民（mín）法院、人民检（jiǎn）察院、公（gōng）安机（jī）关应当全面查清涉案单位，包括上级单位（总公司（sī）、母公司）和下属单位（分公司（sī）、子公司）的主体资格、层级、关系、地位、作用、资金（jīn）流向等，区分情（qíng）况依法（fǎ）作出处理。

上级单位已被认定（dìng）为（wéi）单（dān）位犯罪，下属（shǔ）单（dān）位实施非法集（jí）资犯罪活（huó）动（dòng），且全部（bù）或者大部分（fèn）违（wéi）法所（suǒ）得归下属单位（wèi）所有的，对该下属单位也应当认定为（wéi）单位犯罪。上级（jí）单位和下属单位构成共（gòng）同犯罪的，应当根据（jù）犯罪单位（wèi）的（de）地位、作用，确定犯罪（zuì）单位的刑事责任。

上（shàng）级单位已被认定为单（dān）位犯（fàn）罪，下属单位实施非法集（jí）资犯罪活动，但（dàn）全部或者大部分违法所得归上级单（dān）位（wèi）所有的，对下属单位不单独认（rèn）定（dìng）为单位（wèi）犯罪。下属（shǔ）单位中（zhōng）涉（shè）嫌（xián）犯罪的人员，可以作为上级单位的其他（tā）直接责（zé）任（rèn）人员（yuán）依法（fǎ）追究刑事（shì）责任（rèn）。

上级单位（wèi）未（wèi）被认（rèn）定为（wéi）单位犯罪，下属单位被认定为单（dān）位犯罪的，对上级单位中组织、策划、实（shí）施非法集资犯罪的人员，一般可以与下（xià）属单位按照自然人与单位共同犯（fàn）罪（zuì）处理（lǐ）。

上级单位与下属单位均（jun1）未被认（rèn）定为单位犯罪的，一般以上级单（dān）位（wèi）与下（xià）属单位中承担组织、领导、管理、协调职责的主管人员和（hé）发挥主要作用的人员作为主犯，以其他积极（jí）参加非法集资（zī）犯罪的人员作为从犯，按照自然人共同犯罪处理（lǐ）。

四、关于主观故意（yì）的（de）认定问题

认定犯罪嫌（xián）疑（yí）人、被告（gào）人是否具有非法吸（xī）收公（gōng）众（zhòng）存款的犯罪故意（yì），应（yīng）当依（yī）据犯罪嫌疑人、被告人（rén）的任职情况、职业经（jīng）历、专（zhuān）业背景、培训经历（lì）、本人（rén）因同类行为受到（dào）行政处罚或者刑事追究情（qíng）况（kuàng）以及吸收资（zī）金方式、宣传推广、合同资料（liào）、业务流程（chéng）等（děng）证据，结（jié）合（hé）其供述，进（jìn）行综合（hé）分析判断。

犯罪嫌疑人、被告人使用诈骗方法非法集（jí）资（zī），符合《最高人民法院关（guān）于审理非（fēi）法集资刑事案件具体应用法律（lǜ）若干（gàn）问题的（de）解（jiě）释》第四条规定的，可以认（rèn）定为集资诈骗罪中“以非（fēi）法占有（yǒu）为目的（de）”。

办案机关在办理（lǐ）非法（fǎ）集资刑事（shì）案件（jiàn）中，应当根据案件具体情况注意收（shōu）集运用涉及犯罪嫌疑人、被告人的以下证据：是否使用虚假身份信息对外开展业务；是否虚假订（dìng）立合（hé）同、协议；是否虚假宣传，明显超出经（jīng）营范（fàn）围（wéi）或者（zhě）夸大经（jīng）营、投资、服（fú）务（wù）项目（mù）及盈利能力；是否吸收资金后隐匿（nì）、销毁合同（tóng）、协议、账（zhàng）目；是否传授或者接受（shòu）规避法律、逃（táo）避监管的方法，等等。

五、关于犯罪数额的认定问题

非（fēi）法吸收或者变相吸收公（gōng）众存（cún）款构（gòu）成犯（fàn）罪，具（jù）有下（xià）列（liè）情形（xíng）之（zhī）一的，向亲友或者单位（wèi）内部人（rén）员吸收的资金（jīn）应当与向不特定对象吸收的资（zī）金一并计入犯罪数额：

（一）在向亲友或者单位（wèi）内（nèi）部人员吸收资金的过程中，明知亲（qīn）友或者单（dān）位内部（bù）人员（yuán）向（xiàng）不特定（dìng）对（duì）象吸收资金而予以放任（rèn）的；

（二）以吸收资金为目的，将社会人员吸收（shōu）为单位内（nèi）部（bù）人员，并向其（qí）吸收资金的；

（三）向（xiàng）社会（huì）公（gōng）开宣传，同（tóng）时向（xiàng）不（bú）特定对（duì）象、亲（qīn）友或者单（dān）位内部人员（yuán）吸收资（zī）金的。

非法吸收或者变相（xiàng）吸收公众存款的数额，以行为（wéi）人所（suǒ）吸收的资金全额计算（suàn）。集资参与人（rén）收回本金或者（zhě）获得回报后又重复投资的数额不予（yǔ）扣（kòu）除，但可以作为量刑情节酌情考虑。

六（liù）、关于宽严（yán）相济刑事政策把握问（wèn）题（tí）

办理非法集资（zī）刑事案（àn）件，应当贯（guàn）彻宽严相济刑事（shì）政（zhèng）策，依法合理把握追究刑事责任的范围（wéi），综合运用刑（xíng）事手段和（hé）行政手段处置和化解（jiě）风险，做到（dào）惩（chéng）处少数（shù）、教育挽救大多数。要根据行为人的客观行（háng）为、主观（guān）恶性（xìng）、犯罪情节及（jí）其（qí）地位、作（zuò）用、层（céng）级、职务等情况，综合判断行为人（rén）的责任轻重和（hé）刑事追（zhuī）究的必要性，按（àn）照区（qū）别对（duì）待原则分类处理（lǐ）涉案人员（yuán），做（zuò）到（dào）罚当其罪、罪责（zé）刑（xíng）相适应。

重点惩（chéng）处非（fēi）法集资犯罪活动的（de）组（zǔ）织者（zhě）、领导者和管（guǎn）理（lǐ）人员，包括单位犯罪（zuì）中的上（shàng）级（jí）单位（总公司、母公司）的核（hé）心层、管理（lǐ）层和（hé）骨干（gàn）人员（yuán），下属单位（分公司、子公司）的管理层和骨干人员，以及其他发（fā）挥主要（yào）作用（yòng）的人员（yuán）。

对于涉案人员积极配合调查、主动退赃退赔、真诚认（rèn）罪悔罪（zuì）的，可以依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以（yǐ）免除处罚；情节（jiē）显著（zhe）轻微、危害不大的（de），不作为犯罪处（chù）理。

七、关（guān）于管辖（xiá）问题

跨区域非（fēi）法集（jí）资刑（xíng）事案件按照《国务院关于进一步做好防（fáng）范（fàn）和处置非法集资（zī）工作的（de）意见》（国发〔2015〕59号）确（què）定的工作（zuò）原则办理。如果合并侦查、诉（sù）讼更为适宜的，可以合并办理。

办理跨区域非法集资刑事案件，如果多个公安（ān）机关都有（yǒu）权（quán）立案侦查（chá）的，一般（bān）由主（zhǔ）要犯（fàn）罪地（dì）公安机（jī）关作为案件主办地（dì），对主要犯罪嫌疑人（rén）立案侦查和移（yí）送审查起诉；由其他犯罪地公安机关（guān）作（zuò）为案件分办地根据案件具体（tǐ）情况，对本地区犯罪嫌（xián）疑人立案侦查和移送审查起诉。

管（guǎn）辖不明或者（zhě）有争议的，按照有（yǒu）利于查（chá）清犯罪（zuì）事实、有利（lì）于诉讼的原（yuán）则，由其（qí）共同的上（shàng）级公安机关（guān）协（xié）调确定或者（zhě）指定（dìng）有关公（gōng）安（ān）机关作为案件主办地立案侦查。需要（yào）提请（qǐng）批（pī）准逮捕（bǔ）、移送（sòng）审查（chá）起诉、提（tí）起公诉（sù）的（de），由分别立案侦查（chá）的公安机关（guān）所在地的人民检察院、人民法院（yuàn）受（shòu）理。

对于重大、疑难、复杂的跨区域（yù）非法集资刑事案件，公安机关应当在（zài）协调确定或者指定（dìng）案件主办地立案侦查（chá）的（de）同时，通（tōng）报同级人民检察院、人民法院。人民检察院、人民法院参照前款规定，确定主要犯（fàn）罪地作（zuò）为案件主（zhǔ）办（bàn）地，其他犯罪地作为案件分办地，由所在地的人民检察院、人民法院（yuàn）负责起诉、审判。

本（běn）条规定的（de）“主（zhǔ）要犯罪（zuì）地”，包括非法（fǎ）集资活（huó）动的主要组织、策划、实施地，集（jí）资行为人的注册地、主要营业地、主（zhǔ）要办事机构所在地，集资参与人（rén）的主要所在地等。

八、关于办案（àn）工作机制问题（tí）

案件主（zhǔ）办地和其他涉案地办案（àn）机（jī）关应当密切沟（gōu）通协调，协同推进侦查、起诉、审判、资（zī）产处置工（gōng）作，配合有关部门最大（dà）限度追赃挽损。

案件主办地（dì）办案机关应（yīng）当统一负责主要犯罪嫌疑（yí）人、被（bèi）告人（rén）涉（shè）嫌非法集资全（quán）部犯罪（zuì）事（shì）实的立案侦（zhēn）查、起诉、审判，防止遗（yí）漏犯罪事实；并应（yīng）就全案处理政策、追（zhuī）诉主要犯（fàn）罪嫌疑人、被告人的证据要（yào）求及诉讼时限（xiàn）、追赃挽（wǎn）损、资产（chǎn）处置等工作要求，向其他涉案地办案（àn）机关进行通报。其（qí）他（tā）涉案地办（bàn）案（àn）机关应当（dāng）对本地区犯罪嫌（xián）疑人、被告人涉嫌非法集（jí）资的犯罪事实及时立案侦查、起诉、审判，积极（jí）协助主办地处置涉（shè）案资（zī）产。

案件主办（bàn）地（dì）和其他涉案地办案（àn）机关应当（dāng）建立和（hé）完（wán）善证（zhèng）据交换共（gòng）享机制。对涉及主要（yào）犯罪嫌疑人（rén）、被（bèi）告（gào）人的证据，一般由（yóu）案（àn）件主办（bàn）地办案机关（guān）负责收集，其他涉案地提供协助。案件主办地办案机关应当及时通报接收涉及主要（yào）犯罪（zuì）嫌疑人、被告人的证据材料的程序及要求（qiú）。其他涉案（àn）地办（bàn）案机关（guān）需要案件主办（bàn）地提供证据材（cái）料的，应当向案件（jiàn）主办地办案机关（guān）提出证据需求，由案件主办地收集并依法移送。无法移送证据原件的（de），应当在（zài）移送复制件的（de）同时，按照相关规定作出说明。

九、关于涉案财物（wù）追缴处置问题

办理跨区域非（fēi）法集资刑事案件，案件主办地办案（àn）机关应当及（jí）时归集涉（shè）案财物，为统一资产处（chù）置做好基础性工作。其他涉案地办案机（jī）关应当及（jí）时查（chá）明（míng）涉案财（cái）物，明（míng）确其（qí）来源（yuán）、去（qù）向（xiàng）、用途（tú）、流转情况，依法办理查封、扣（kòu）押（yā）、冻结手续，并（bìng）制作详细清单，对扣押款项应当设立明（míng）细账，在（zài）扣押后（hòu）立即存入（rù）办案机关（guān）唯一合规账户，并将有关情（qíng）况（kuàng）提供案件主办地（dì）办案机关。

人（rén）民法（fǎ）院、人民（mín）检察院、公安机关应当（dāng）严格依照刑事诉讼法和（hé）相关司法解释的规定（dìng），依法移送、审查、处理查封、扣押、冻结的（de）涉案财物。对（duì）审（shěn）判时尚未追缴（jiǎo）到案或者尚未足额退赔（péi）的违法所（suǒ）得（dé），人（rén）民（mín）法院应当判决继续（xù）追（zhuī）缴（jiǎo）或者责令退（tuì）赔，并由人民法院负责执行，处（chù）置非法集资职（zhí）能部门、人民检（jiǎn）察（chá）院、公安机关（guān）等应当（dāng）予（yǔ）以配合。

人民法（fǎ）院（yuàn）对涉案（àn）财物依（yī）法作出判决后，有关地方和部门（mén）应当在处置（zhì）非（fēi）法（fǎ）集资职能部（bù）门统筹协调下，切实履（lǚ）行协作义（yì）务，综合运（yùn）用多种手段，做好涉案财物清运（yùn）、财产变现、资金归集、资（zī）金清退等（děng）工（gōng）作，确保最大（dà）限度减（jiǎn）少实际损失。

根据有关规定（dìng），查封、扣押、冻结的涉案财物，一（yī）般应在诉讼终结后返（fǎn）还集资参与人。涉案财物（wù）不足全部返还的，按（àn）照集资参与人的集资额比（bǐ）例（lì）返还（hái）。退赔（péi）集资（zī）参与（yǔ）人的损失（shī）一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财（cái）产的执（zhí）行。

十（shí）、关（guān）于集资参与人权利保障问题

集资参（cān）与人，是指（zhǐ）向非法集资活动投入资金的单位（wèi）和（hé）个人（rén），为非（fēi）法集资活动提供帮助（zhù）并获取经济利益的单位和个人（rén）除外（wài）。

人民法院、人民检察院、公安（ān）机关应当通过及时公布案件进展（zhǎn）、涉案资产处（chù）置情况等方式（shì），依（yī）法保障集资参与人的合法权（quán）利（lì）。集资参与人可以推选（xuǎn）代（dài）表（biǎo）人向人民（mín）法（fǎ）院提出（chū）相关意见和建议；推选不出代表人的，人民法院可以指定代表人。人民（mín）法院可以视案件情况决定集资（zī）参与（yǔ）人代（dài）表人参（cān）加或者旁（páng）听庭审，对集资参与人提起（qǐ）附带民事（shì）诉讼等请求（qiú）不（bú）予受（shòu）理。

十（shí）一、关于行政执法与刑事司法衔（xián）接问（wèn）题

处置非法集资职能部门或者有关行政主管部门，在调查（chá）非法集资（zī）行为（wéi）或（huò）者行政执法过程中（zhōng），认为案情重大（dà）、疑难、复杂（zá）的，可以商（shāng）请（qǐng）公安机关就（jiù）追诉标（biāo）准、证据固（gù）定等问题提出咨（zī）询或者参考意见；发现（xiàn）非法集资行为涉嫌犯罪的，应（yīng）当按照（zhào）《行政执法机关移送涉（shè）嫌犯（fàn）罪（zuì）案件（jiàn）的规定》等规（guī）定，履行相（xiàng）关手续，在规定的期（qī）限内将案件移送（sòng）公（gōng）安机关。

人民法院、人民（mín）检察院（yuàn）、公安机关在办（bàn）理（lǐ）非法集资刑事案（àn）件过程中，可商请处置非法集资（zī）职能部门（mén）或者有关行（háng）政主管部门指派专业人员配合（hé）开展工（gōng）作，协助查阅、复制有（yǒu）关专业资料，就案件涉及的专业问题出具认定意见。涉及需（xū）要行政处理的（de）事项，应当及时移交处置非法集资职能部门或者有关行（háng）政主管部门依（yī）法处理。

十二（èr）、关于（yú）国家工作人员（yuán）相关（guān）法律责任问（wèn）题

国家（jiā）工作人员（yuán）具有下列行为之一，构成犯罪的，应当依法追究（jiū）刑事责任：

（一）明知单位（wèi）和（hé）个人所（suǒ）申请机（jī）构或者业（yè）务涉嫌非法集资，仍为其（qí）办理行政许（xǔ）可或者注册手（shǒu）续的；

（二）明（míng）知所主（zhǔ）管、监管的单位有（yǒu）涉嫌非（fēi）法集资行为（wéi），未依法及时处理或者移送处（chù）置（zhì）非法集资（zī）职能部门（mén）的；

（三）查（chá）处（chù）非法集资过（guò）程中滥（làn）用职权、玩忽职（zhí）守、徇私（sī）舞弊的；

（四）徇私舞弊不向司法（fǎ）机（jī）关移（yí）交非法集资刑事案件的；

（五）其他通（tōng）过职务行（háng）为（wéi）或者利用职务影响，支持、帮助、纵容非（fēi）法集资的。

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